94-й уже не котируется?
Споры о том, больше вреда или пользы принес этот федеральный закон, не утихают до сих пор
 | |
|
Мало кого сегодня устраивает 94-й федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Тот самый, который фактически определяет правила траты казенных денег. Скептические мнения о нем звучат и от представителей власти, и от предпринимателей. Главная, хотя и не единственная, претензия: этот закон заставляет заказчика выбирать того подрядчика, который предложит на торгах минимальную цену за свои услуги или товары. И в результате нередко получается по пословице: дешево, да гнило...
Разрушил чиновничьи «кормушки»
Конечно, не стоит вовсе перечеркивать его значение. За шесть лет в результате действия 94-го закона, как подсчитали специалисты, экономия бюджета составила более полутора триллионов рублей. Только в прошлом году благодаря конкурсам и аукционам государству удалось сберечь свыше 300 миллиардов. Но есть и потери, подсчитать которые просто невозможно.
Впрочем, судьба его уже практически решена: 94-му осталось жить максимум года полтора. Заменит же его федеральная контрактная система.
Каковы отличия, и насколько они будут принципиальны? Здесь мнения представителей различных ведомств, как и отношение к 94-му закону, разнятся.
- Наверно, логично начать с краткой предыстории, - говорит руководитель управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области Александр ПЛЕТЕШКОВ. - До того, как в 2006 году был принят 94-й закон, взаимоотношения в такой сложной сфере регулировал один-единственный нормативный документ - указ президента Ельцина о противодействии коррупции в области государственного заказа. Чиновники быстро научились его обходить. И понятно, что новый закон они встретили в штыки. Такова же была и реакция крупного бизнеса. Зато представители малого и среднего бизнеса закону обрадовались. До этого поучаствовать в получении госзаказов они практически не имели возможности. Все было «схвачено» приближенными к чиновникам воротилами. Правда, и с принятием 94-го закона они научились когда скрытно, а когда и откровенно лоббировать свои интересы, ущемленные этим документом. Нашлись и те, кто, не вступая в прямое противодействие закону, сумели использовать неоднозначность некоторых его формулировок. Дошло до того, что стали создаваться фирмы, специализирующиеся на откатах.
Здесь мой собеседник привел случай откровенного вымогательства в Кандалакше. Занимавшиеся им фирмы обзванивали участников предстоящих торгов на ремонтные работы и ненавязчиво предлагали: заплатите - и мы не будем принимать участие, уйдем в сторону. А нет - сорвем вам торги, доведя цену до неподъемной для вас... Тогда только с помощью оперативных мероприятий правоохранительных органов удалось выяснить, что победитель, боровшийся на аукционе по сути сам с собой, предварительно раздал «конкурентам» расписки, что расплатится с ними после выигрыша.
Но на все торги и аукционы никакой полиции не хватит. Тем более что из-за расплывчатости некоторых формулировок 94-го закона не то что бороться с этим злом, а даже выявлять подобные факты чрезвычайно трудно.
Как считает Александр Плетешков, недостатки этого документа вполне можно было бы исправлять по ходу дела внесением изменений. В целом же он сыграл свою роль - вскрыл весь пласт сомнительных «договорных» сделок крупных компаний с прикормленными чиновниками и показал наконец общественности ранее незаметную негативную сторону такой формы получения госзаказов.
Дайте заказчику задаток
И все же со временем закон морально устарел. Заменить его как раз и должна федеральная контрактная система. Разработать ее было поручено совместно федеральным минфину, минэкономразвития и ФАС - по своему направлению. Но затем в минэкономразвития решили создать собственный проект. И он учитывает далеко не все наши предложения. Есть и расхождения в видении самого принципа построения системы. Для минэкономразвития главное - ответственность заказчика. То есть тот будет виноват, если не в срок или некачественно возведена, скажем, школа или поставлен товар. А заказчик, как правило, это государственный или муниципальный орган. В понимании ФАС все должно быть «заточено» на развитие конкуренции. Чтобы в ходе конкурсной борьбы предлагаемые претендентами цены снижались, а качество услуг повышалось. Тем самым отбиралось бы наиболее устраивающее заказчика предложение. Но в итоге в начале этого года правительство утвердило вариант контрактной системы, предложенный минэкономразвития, и отправило его на рассмотрение в Федеральное Собрание.
Руководитель ГОКУ «Мурманскавтодор» Олег СОКОЛОВ не понаслышке знаком с обстановкой, царящей на аукционах по распределению госзаказов. И считает, что в нынешней ситуации на рынке товаров и услуг от 94-го закона уже больше вреда, чем пользы.
- Сегодня принимать участие в торгах могут любые организации, даже имеющие в своем активе лишь письменный стол и ручку. Никакого отбора среди претендентов нет. А вот, например, в Швеции давно действует система, по которой цену знают только заказчики. Подрядчики же выставляют свою заявку без цены услуги, только со списком предлагаемых работ. Заказчик сам обсчитывает примерную сумму и начинает торговаться. Если подрядчик соглашается работать за сумму, которая существенно меньше реально сложившейся на рынке стоимости, то это уже явный демпинг. С таким никто дела иметь не будет. У нас же по нынешнему закону получается - чем меньше цена услуги, тем лучше. Какое при этом будет качество, вопрос уже вторичный, - говорит Олег Соколов.
Начальник отдела правовой и организационной работы управления госзаказа по Мурманской области Александр КОЗЛОВ склонен отдать 94-му закону должное:
- Он все же приучил экономить бюджетные средства, способствовал развитию конкуренции. Но жизнь не стоит на месте. В ноябре 2010 года в своем послании Федеральному Собранию тогдашний президент РФ Дмитрий Медведев сказал о необходимости реформирования системы госзаказа. Посыл был услышан, и два ведомства подготовили свои концепции: ФАС - о модернизации существующего 94-го закона, минэкономразвития - о введении федеральной контрактной системы (ФКС). Если 94-й закон изобретение чисто российское, то при разработке ФКС больше опирались на опыт зарубежных стран. Действующий закон регламентирует только саму процедуру определения победителя. При этом откуда взялись деньги, нужны ли вообще эти закупки и как исполняется контракт, уже мало кого интересует. ФКС подразумевает полный цикл контроля за закупками - от прогнозирования на 5 лет, планирования на три года до плана-графика размещения заказа, непосредственного его размещения и, наконец, исполнения контракта. А самое важное - эффективность использования бюджетных средств определяется по конечному результату.
«Однодневки» на торги не пустят
Планируется, что закон о ФКС будет опубликован до конца текущего года, а к 2014-му вступит в силу. Первоначально предполагалось, что это произойдет раньше, но в Госдуме решили, что необходимо более детально поработать над документом, чтобы одновременно с законом появился и весь пакет сопутствующих нормативных актов, в том числе постановлений правительства. То есть, чтобы с самого начала он стал действенным.
Помешать этому, по мнению Александра Козлова, может в первую очередь несовершенство отраслевого законодательства. В частности, строительства, IT-технологий. Вторая причина - порядок работы наших контролирующих органов, при котором бесчисленными проверками любую идею можно довести до абсурда. Третья - отсутствие однозначной практики судов. Например, суды Москвы и Мурманска при рассмотрении аналогичных споров выносят иногда диаметрально противоположные решения.
И все же, когда федеральная контрактная система заработает, многое изменится. В той же строительной отрасли заказы пока должны размещаться только посредством аукционов. Выигрывает предложивший наименьшую цену. А это, как показала практика, отнюдь не гарантия того, что работа будет выполнена качественно - да и вообще выполнена. Закон о ФКС предполагает в зависимости от суммы и технической сложности объекта строительства проводить двухэтапные конкурсы. Сначала предквалификационный отбор, при котором составляется рейтинг организаций, способных выполнить задачу. На самые крупные заказы смогут претендовать только те, кто прошел такой отбор. Обязательные требования при этом: наличие соответствующих кадров, техники и опыта проведения таких работ. Имеющие в наличии лишь стол, ручку и печать отбор пройти уже, естественно, не смогут.
- Значит, все-таки 94-й закон за ненадобностью прекратит свое существование?
- Да, он будет признан утратившим силу. Ну а к недостатку проекта закона о ФКС можно отнести то, что он, к сожалению, вслед за предшественником так и не смог четко разграничить условия проведения торгов в зависимости от специфики отрасли. Видимо, у минэкономразвития не хватило решимости окончательно перейти на путь, уже опробованный на Западе. Помидоры и строительные услуги там не закупаются по единым правилам... Тем не менее той безответственности, которая до сих пор допускается при проведении торгов, с принятием закона о федеральной контрактной системе уже не будет.